Значення поняття «громадськість» при проведенні громадських слухань для видачі висновку з ОВД

У далекому 1999 році Верховна Рада України ратифікувала Конвенцію про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля, більш відому як Орхуська конвенція (далі – Орхуська конвенція).

 

Минуло більш ніж 17 років, перш ніж ми почали приводити своє законодавство, в аспекті доступу громадськості до оцінки впливу на довкілля (далі – ОВД), у відповідність з положеннями вищезгаданої конвенції.

 

Наслідком цього було набрання чинності наприкінці 2017 року Закону України «Про оцінку впливу на довкілля» (далі – Закон України «Про ОВД»), нормами якого було скасовано чинний на той час Закон України «Про екологічну експертизу».

 

Попри це, важко заявити, що усі зміни внесені Законом України «Про ОВД» змогли повною мірою містити норми ратифікованої Конвенції, не утворивши невизначеності чи правової колізії. Принаймні це стосується розмежування двох правових категорій «громадськості» та «зацікавленої громадськості».

 

Але перш ніж обговорити вплив громадськості в аспекті ОВД та перейти безпосередньо до обговорення дихотомії понять «громадськість» та «зацікавлена громадськість», розгляньмо суть цієї процедури та з’ясуємо чим саме є оцінка впливу на довкілля.

 

Ми можемо вивести визначення поняття «оцінки впливу на довкілля», виходячи з наведеного в Законі України «Про ОВД» визначення поняття «вплив на довкілля».

 

Так, оцінкою впливу на довкілля є дії компетентного органу спрямовані на виявлення характеру планової господарської діяльності, в особливості її безпечності для  життєдіяльності людей та їхнього здоров’я, флори, фауни, біорізноманіття, ґрунту, повітря, води, клімату, ландшафту, природних територій та об’єктів, історичних пам’яток та інших матеріальних об’єктів чи для сукупності цих факторів, а також наслідки для об’єктів культурної спадщини чи соціально-економічних умов, які є результатом зміни цих факторів.

 

Чому ж ми тепер застосовуємо визначення «ОВД», а не як це було до 2017 року, «екологічна експертиза»?

 

Серед причин цього є розширення кола суб’єктів, які залучаються у вищезгаданий процес, наприклад, серед них з’являється така категорія як «громадськість».

 

Тобто, зникає, певного роду, «експертність», оскільки експертом є той, хто наділений фахом для здійснення дій, що передбачають необхідність певних спеціальних знань.

 

Громадськість, очевидно, експертністю володіти не може, а, отже, було б дивним, коли на одному з етапів до експертизи залучався «не експерт».

 

Постає питання, кого ж саме ми можемо вважати нововведеним суб’єктом, коли мова йде про «громадськість»?

 

У частині першій ст. 1 Закону України «Про ОВД», другим пунктом дається визначення «громадськості»:

 

«громадськість – одна чи більше фізичних або юридичних осіб, їх об’єднання, організації або групи»

 

Здавалося б звичайне визначення, проте не все так однозначно. Визначення «громадськості», яке наведене в ст. 1 Закону України «Про ОВД» не дає нам чіткого розуміння кола суб’єктів до яких ми можемо застосовувати наведену категорію.

 

Визначення наведене в Законі наділяє правосуб’єктністю занадто широке коло осіб, що зводить майже до абсурду поняття «громадськості».

 

Якщо ми звернемося до згаданої на початку Орхуської конвенції, і прошу звернути на це увагу, то нею чітко зазначається дихотомія двох категорій, яка відсутня в Законі України «Про ОВД», а саме «громадськість» та «зацікавлена громадськість».

 

А виражено це у ст. 2, де зазначається, що «громадськість» означає  одну  або  більше  фізичних чи юридичних осіб,  їхнє об’єднання, організації або групи, які діють згідно з національним законодавством або практикою, тобто цілковито кореспондує визначенню зазначеному в Законі України «Про ОВД».

 

Проте, серед визначень наведених у статті, ми зустрічаємо й іншу категорію, з іншим правовим статусом – «зацікавлена громадськість», тобто громадськість, на яку справляє або може справити вплив процес прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, або яка має зацікавленість в   цьому   процесі. Для   цілей  цього  визначення  недержавні організації,  які сприяють  охороні  навколишнього  середовища  та відповідають   вимогам   національного  законодавства,  вважаються такими, що мають зацікавленість.

 

Це має, на перший погляд, неочевидний, проте глибокий сенс, оскільки конкретно визначає коло осіб, на яких поширюється правомочності передбачені Конвенцією, тобто розширює коло суб’єктів цієї процедури. Ст. 4 Конвенції якраз і розмежовує правовий статус громадськості та зацікавленої громадськості, де друга має іншу правомочність у отриманні доступу до екологічної інформації.

 

Тепер звернімося до ст. 6 Конвенції, якою регулюється участь громадськості в прийнятті рішень, щодо окремих видів діяльності, де правом на одержання інформації про час і місце будь-якого громадського слухання наділена саме зацікавлена громадськість.

 

Питання виникають, якщо порівняти наведені положення Конвенції з частиною першою ст. 4 Закону України «Про ОВД», де зазначено про те, що у процесі оцінки впливу на довкілля забезпечується своєчасне, адекватне та ефективне інформування громадськості.

 

Тобто, усієї громадськості, а не лише тієї, на права якої здійснюється вплив від процесу прийняття рішень з питань, що стосуються ОВД, тобто зацікавленої.

 

Постає питання, чи буде порушенням права осіб передбаченого ст. 4 Закону України «Про ОВД»,  якщо категорія «громадськість» є такою обширною та невизначеною, що її цілковите інформування є, фактично, неможливим?

 

Також, у цьому можна помітити юридичну колізію, де положення Закону суперечать положенням ратифікованої Конвенції. Слідуючи ст. 27 Віденської конвенції: «…Учасник не  може  посилатись  на положення свого внутрішнього права як на виправдання для невиконання ним договору…», робиться очевидний висновок, що положення Конвенції мають вищу юридичну силу, ніж положення Закону.

 

Тобто, попри наявність чіткого розмежування двох правових категорій, виражених у Орхуській конвенції, Закон України «Про ОВД» ототожнив та зрівняв «громадськість» та «зацікавлену громадськість», дозволивши будь-якій одній чи більше фізичним або юридичним особам, їх об’єднання, організаціям або групам брати участь у громадському обговоренні в процесі ОВД, а також наділив усю громадськість, а не лише ту її частину, на права якої здійснюється вплив від процесу прийняття рішень з питань, що стосуються ОВД, правом на одержання інформації.

 

Автор статті: адвокат, керівник судової практики Олексій Гнатенко

 

7 лютого 2022 року